1915年1月18日，日本驻华公使日置益向袁世凯提出二十一条要求，并要求保守秘密。第二号要求承认日本“在南满洲及东部内蒙古享有优越地位”。包括承认日本人有在南满”和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权等。
“两千年来，中国施之于日本者甚厚，有造于日本者至大，百年来日本报之于中国者极酷，为祸中国者独深。但中国人尤其是知识分子对日本人的态度，与其说是痛恨，不如说是敬佩，觉得小小日本了不起，值得学习，于是数万青年学子奔赴东瀛列岛学习明治维新成功的经验。
前因袁世凯任中华民国大总统：1913年，袁世凯替代孙中山任中华民国大总统，通过制定《中华民国约法》窃取革命果实，独揽了内政与外交大权。1915年，日本趁西方列强忙于第一次世界大战之际，想要独吞中国，向袁世凯提出对付中国的计划——“二十一条”。
1914年8月到10月间，日本朝野上下，军政各界，提出了各式各样的侵华方案。元老们主张选派有一定地位和手腕高强的人去笼络袁世凯，以消除袁对日本的不信任感，并以归还胶州湾为交换条件，签订条约，在不违反机会均等的原则下，确立日本在关内政治、经济上的地位。
