前因袁世凯任中华民国大总统：1913年，袁世凯替代孙中山任中华民国大总统，通过制定《中华民国约法》窃取革命果实，独揽了内政与外交大权。1915年，日本趁西方列强忙于第一次世界大战之际，想要独吞中国，向袁世凯提出对付中国的计划——“二十一条”。
袁世凯是没有信任的，大总统是骗来的，21条也是欺骗起因：袁世凯任民国大总统：1913年，袁世凯接替孙中山任中华民国大总统，将孙中山先生为限制总统权力制定的《中华民国临时约法》，改变为《中华民国约法》窃取革命果实，独揽内权和外交大权外因1915年，日本趁西方列强忙于第一次世界大战之
“两千年来，中国施之于日本者甚厚，有造于日本者至大，百年来日本报之于中国者极酷，为祸中国者独深。但中国人尤其是知识分子对日本人的态度，与其说是痛恨，不如说是敬佩，觉得小小日本了不起，值得学习，于是数万青年学子奔赴东瀛列岛学习明治维新成功的经验。
1914年8月到10月间，日本朝野上下，军政各界，提出了各式各样的侵华方案。元老们主张选派有一定地位和手腕高强的人去笼络袁世凯，以消除袁对日本的不信任感，并以归还胶州湾为交换条件，签订条约，在不违反机会均等的原则下，确立日本在关内政治、经济上的地位。
