在一般人的印象中，中国古代的地方政府机构非常简易，几乎没有什么职能部门，一个州县通常配置一名行政长官以及三二名佐贰官而已，以致有一些海外学者对此很惊奇，感叹说:“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口。”
宋朝建立时，政局与五代时相同，同时存在的割据政权中，不仅有表示臣附的南唐、吴越、泉漳、荆南、湖南，还有称帝的后蜀、南汉、北汉，这还不算北方的辽，西北党项李氏、回鹘，以及西南的大理诸政权，仅就汉族聚居区而言，也是九国并存。
